چه كسي، چگونه، چه‌قدر بيمه شود؟
آيا پرداخت بیمه بيكاري به اقتصاد ايران كمك می‌كند؟
متين پدرام*
تاسيس بيمه بيكاري براي حمايت از افراد بيكار و جوياي شغل، يكي از راهكارهاي دولت رفاه (welfare state) براي حمايت از اقشار آسيب‌پذير است. هدف پرداخت مقرري بيكاري حفظ توانايي مصرف افراد بيكار است. به نظر مي‌رسد تصويب قانون براي پرداخت مقرري بيكاري بار مالي زيادي را به همراه خواهد داشت و نمي‌تواند اهداف طراحان آن را به خوبي عملي كند.
تلاش مي‌كنيم تا در اين مقاله به صورت اجمالي به مزايا و معايب بيمه بيكاري اشاره كنيم و براي كارآمدي آن راهكارهايي ارائه كنيم.
تاريخچه بيمه بيكاري
بيمه بيكاري برنامه‌اي است براي پوشش كارگراني كه بدون ميل و اراده رابطه كاري خود را با كارفرما از دست داده‌اند. به عبارت ساده‌تر فردي كه شغل خود را بدون تقصير و اهمال از جانب خود از دست دهد، در صورت حصول شرايط مشخص در قانون، مشمول بيمه بيكاري قرار مي‌گيرد.
در ايالات متحده آمريكا، بيمه بيكاري به وسيله قانون تامين اجتماعي (social security act) سال 1935ميلادي در دوران زمامداري «فرانكلين روزولت» تاسيس شد. تقريبا شش سال پس از وقوع ركود بزرگ (great depression) و رونق سياست‌هاي كينزي در كشورهاي مختلف، اين طرح كه بخشي از قانون تامين اجتماعي فدرال بود، به تصويب رسيد. چنان كه «آرتور آلتمير» در سال 1966 اظهار مي‌دارد: «اگر فرانكلين روزولت رييس‌جمهور ايالات متحده آمريكا نشده بود و اگر ركود بزرگ 1930 ميلادي به وقوع نمي‌پيوست، برنامه بيمه بيكاري نيز در كار نبود يا به شكل متفاوتي تصويب و اجرا مي‌شد.»
مطابق قوانين بيمه بيكاري اكثر كشورها، كارفرمايان بايد حق بيمه (ماليات) مقرر در قانون را بپردازند؛ مثلا مطابق قانون بيمه بيكاري فعلي ايران، حق بيمه بيكاري 3 درصد است كه تمام آن به وسيله كارفرما پرداخت مي‌شود. اما همان‌طور كه مي‌دانيم پرداخت ماليات از سوي كارفرما به منزله بهبود وضعيت كارگران نيست؛ زيرا پرداخت ماليات به كاهش دستمزد كارگران منجر مي‌شود. به عبارت ديگر حق بيمه بيكاري به صورت غيرمستقيم از خود كارگران گرفته مي‌شود.
در آمريكا، در مواقع اضطراري كه قدرت پرداخت مقرري بيكاري صندوق‌هاي ايالتي كاهش مي‌يابد و ايالت‌هاي مختلف ناتوان از پرداخت مقرري هستند، دولت‌هاي ايالتي براي تداوم پرداخت مقرري بيكاري و جلوگيري از كاهش توانايي اين صندوق‌ها يا بايد مقرري بيكاري را كاهش يا دريافت ماليات را افزايش دهند. همچنين استقراض از دولت فدرال آمريكا راه ديگري براي جبران كسري پرداخت‌ها است. به عنوان نمونه در جريان بحران اقتصادي 2009، صندوق‌هاي پرداخت مقرري بيكاري 25 ايالت تقريبا خالي شد و اين ايالات با دريافت وام (مجموع وام‌هاي دريافتي اين ايالات 24 ميليارد دلار) به پرداخت مقرري ادامه دادند.
شرايط دريافت مقرري بيكاري در كشورهاي مختلف
پرداخت مقرري بيكاري به افراد متقاضي داراي شرايطي است كه مهم‌ترين آنها عبارتند از:
1. متقاضي بايد پيش از وقوع بيكاري شغلي داشته باشد و مطابق قانون براي مدت زمان مشخصي (مثلا شش ماه) حق بيمه بيكاري پرداخت كرده باشد.
2. بيكاري فرد متقاضي بايد بدون اراده و ميل خود باشد. به عبارت ديگر فرد متقاضي بايد دليل قانع‌كننده‌اي براي ترك كار خود داشته باشد و تقصير وي نمي‌تواند توجيه‌كننده پرداخت مقرري بيكاري باشد.
3. بيكار مشمول مقرري بيكاري بايد در بازار كار حضور داشته باشد و توانايي انجام كار داشته باشد. به عبارت ديگر، دليل بيكاري فرد، بايد فقدان شغل باشد.
4. بيكاري فرد متقاضي دريافت بيمه بيكاري، بايد در تمام مدت دريافت مقرري بيمه بيكاري، استمرار داشته باشد. به عبارت ديگر در صورت يافتن شغل فرد متقاضي استحقاق دريافت مقرري را از دست مي‌دهد. البته طرح بيمه بيكاري مجلس قيدي را در نظر گرفته است در اين طرح مي‌خوانيم: «در صورت اشتغال بيمه شده در مشاغلي با حقوق و مزاياي كمتر از مقرري بيمه بيكاري، مابه‌التفاوت آن توسط صندوق پرداخت مي‌شود.»
به نظر نمي‌رسد پرداخت مابه‌التفاوت توسط صندوق داراي توجيه اقتصادي باشد؛ زيرا ايجاد فرصت شغلي و انطباق آن با هزينه‌هاي زندگي فرد كافي است. ممكن است الزام به پرداخت مابه‌التفاوت از منابع صندوق به كسري بودجه دولت دامن بزند. براي مثال در دهه‌هاي 70 و 80 ميلادي با تشديد كسري بودجه آمريكا و از رونق افتادن سياست‌هاي كينزي، دولت ريگان تصميم به كاهش سياست‌هاي رفاهي از جمله بيمه بيكاري گرفت. به اين منظور برنامه رفاه در برابر كار را تصويب كرد كه به واسطه آن، مدت زمان دريافت مقرري بيكاري كاهش پيدا مي‌كرد و افراد بيكار را ملزم مي‌نمود تا مشاغلي را با درآمد پايين بپذيرند.
5. مطابق طرح بيمه بيكاري مجلس، بيمه شده بيكار مكلف است در دوره‌هاي كارآموزي كه توسط واحد تعاون، كار و رفاه اجتماعي يا ساير واحدهاي ذي‌ربط مورد تاييد وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي تعيين مي‌شود، شركت كند و هر دو ماه يك بار گواهي مربوط را به واحد مذكور تسليم كند.
استدلال‌هاي اقتصاددانان طرفدار پرداخت مقرري بيكاري
طرفداران پرداخت مقرري بيكاري از جنبه‌هاي مختلف به بيمه بيكاري نگاه مي‌كنند و مهم‌ترين استدلال‌هاي اقتصادي آنها براي برقراري نظام فراگير بيمه بيكاري به شرح زير است:
الف) بيمه بيكاري رفاه مردم را ارتقا مي‌دهد؛ زيرا با كمك آن، توانايي مصرف (consumption) افرادي كه شغل خود را از دست داده‌اند، حفظ مي‌شود و با جلوگيري از كاهش تقاضاي خريد كالاها و خدمات، از پيوستن تعدادي ديگر به جمع بيكاران جلوگيري مي‌شود.
ب) بسياري از كارگران بيكار پس انداز اندكي دارند؛ بنابراين مصرف بيكاران بيشتر به وجوه نقد نزد آنها بستگي دارد. زماني كه كارگران با نقدينگي اندك مواجه مي‌شوند، احتمال بيشتري وجود دارد تا مشاغلي را بپذيرند كه دستمزد پاييني دارد. پرداخت مقرري بيكاري باعث مي‌شود تا نقدينگي فرد بيكار تغيير چنداني نكند و به وسيله آن سطح مصرف خود را حفظ كند. به اين ترتيب مقرري بيكاري مانند بيمه عمل مي‌كند و فرد بيكار را از پذيرش چنين مشاغلي باز مي‌دارد.
ج) در صورتي كه بيمه بيكاري وجود نداشته باشد، كارگران ريسك گريز گرايش به مشاغلي پيدا مي‌كنند كه دستمزد پاييني دارد و در مقابل احتمال بيكاري آن نيز پايين است.
از لحاظ بهره‌وري مي‌توان مشاغل را به دو دسته عمده تقسيم كرد: مشاغل داراي بهره‌وري بالا (high-productivity) و مشاغل داراي بهره‌وري پايين (low-productivity).
يافتن شغل با بهره‌وري بالا زمان بر ولي دستمزد آن بالا است در مقابل يافتن مشاغل داراي بهره‌وري اندك زمان كمتري نياز دارد؛ اما دستمزد آن پايين است.
فرد بيكار به منظور يافتن شغل داراي بهره‌وري بالا بايد مدت زمان بيشتري به جست‌وجو ادامه دهد كه اين مساله مستلزم تامين مالي است. پرداخت مقرري بيكاري به فرد بيكار كمك مي‌كند تا شغل با بهره‌وري پايين را نپذيرد و به جست‌وجوي خود در بازار كار ادامه دهد. از سوي ديگر بنگاه‌هاي اقتصادي براي جذب نيروي كار بايد مشاغلي ايجاد كنند كه بهره‌وري بالاتري دارد. د) به باور برخي از اقتصاددانان پذيرفتن مشاغلي كه ريسك بيكاري بالايي دارد، مستلزم وجود بيمه بيكاري است؛ زيرا فرد با اتكا بر بيمه بيكاري اين مشاغل را مي‌پذيرد و به نوعي شكست بازار(market failure) در تخصيص منابع جبران مي‌شود.
معايب پرداخت مقرري بيكاري
از نظر كارشناسان در كنار مزايايي كه برشمرديم پرداخت مقرري بيكاري داراي معايبي نيز هست كه بايد براي آنها چاره انديشي شود تا قانون بيمه بيكاري قانوني كارآمد باشد و بتواند بخشي از معضلات اقتصاد ايران را حل كند.
يكي از معايب پرداخت مقرري بيكاري، طولاني بودن مدت دريافت آن است. به باور برخي از اقتصاددانان، اين مساله مي‌تواند بيكاري را افزايش دهد؛ زيرا كارگران با توجه به اين مساله كه دولت در دوران بيكاري از آنها حمايت مي‌كند ممكن است به جست‌وجوي شغل نپردازند يا مشاغل پيشنهادي را نپذيرند. به اين ترتيب با خاتمه دوران دريافت بيمه بيكاري با خيل عظيمي از بيكاران مواجه مي‌شويم. به عنوان نمونه در ايالات متحده آمريكا مدت زمان دريافت بيمه بيكاري بين 1 تا 39 هفته متغير است؛ اما مدت زمان متعارف در بسياري از ايالات اغلب 26 هفته است.
به نظر مي‌رسد كه لايحه جديد بيمه بيكاري نسبت به طرح مجلس به اين مساله بيشتر توجه كرده است در لايحه جديد مي‌خوانيم: «مجموع مدت پرداخت مقرري از زمان برخورداري از مزاياي بيمه بيكاري با احتساب دريافتي‌هاي قبلي براساس سابقه پرداخت حق بيمه بيكاري براي مجردان حداقل شش ماه و حداكثر سي‌ماه و متاهلان يا متكفلان حداقل نه ماه و حداكثر سي و شش ماه خواهد بود.»
اين در حالي است كه در طرح مجلس، «مجموع مدت برخورداري از مقررات بيمه بيكاري بر اساس سابقه پرداخت حق بيمه بيكاري براي مجردها حداقل شش ماه و حداكثر سي و هشت ماه و براي متاهلان حداقل دوازده ماه و حداكثر پنجاه ماه است.»
پرداخت يارانه به بيكاران، انگيزه آنها را براي جست‌وجوي شغل كاهش مي‌دهد. به اين ترتيب «بيكاري موقتي»، ممكن است منتج به «بيكاري مزمن» و طولاني‌مدت شود؛ زيرا دولت با پرداخت مقرري، بيكاري را جذاب تر از استخدام كرده است.
زماني كه افراد بيكار باقي مي‌مانند، مخارج آنها توليد كمتري را در اقتصاد رقم مي‌زند و پايداري نظام اقتصادي دچار مشكل مي‌شود. مي‌توان اين طور گفت كه بيمه بيكاري به هزينه بهره‌وري كل و رشد اقتصادي در بلند مدت فشار ناشي از جست‌وجوي شغل را كاهش مي‌دهد.
همچنين در صورتي كه افراد بيكار براي مدت زمان طولاني در بازار كار حضور نداشته باشند، اين مساله مي‌تواند به كاهش مهارت‌هاي آنها بينجامد و احتمال بيكار ماندن آنها شدت مي‌گيرد. زماني كه بيكاري به امري مقبول مبدل شود، نرخ طبيعي استخدام و توليد كاهش مي‌يابد كه منتج به نيروي كار داراي مهارت پايين مي‌گردد.
بنابراين طولاني بودن پرداخت مقرري بيكاري مي‌تواند به كاهش سرمايه انساني فرد بينجامد. پرداخت حق بيمه بيكاري بدون توجه به ميزان ريسك بيكاري مشاغل براي تمامي كارگران اجباري است. اين در حالي است كه ممكن است برخي از كارگران تا زمان بازنشستگي خود هرگز از اين مقرري استفاده نكنند. بنابراين بيمه بيكاري به نوعي اعطاي امتياز مقرري بيكاري به برخي از مشاغل داراي ريسك و ركود بالا به هزينه تمام كارگران ديگر است.
برخي از اقتصاددانان بر اين باورند كه افرادي كه شغل خود را از دست مي‌دهند، احتمال زيادي وجود دارد كه دوباره به وسيله كارفرمايان خود استخدام شوند.
در صورتي كه فرد بدون آن كه شرايط دريافت مقرري بيكاري را داشته باشد مقرري را دريافت كند، ضمن آن كه از تداوم آن جلوگيري مي‌شود بايد مبالغ دريافتي را نيز به دولت بازگرداند. ارائه اطلاعات غلط در رابطه با وضعيت شغلي يا استفاده از هويت فرد ديگر نيز بايد ذكر شود.
از نظرگاه يك بنگاه اقتصادي كالاها مي‌تواند با تركيب متفاوتي از سرمايه و نيروي كار توليد شود. فرآيند توليد كاربر (labor intensive)، سرمايه كمتر و نيروي كار بيشتري را مي‌طلبد و فرآيند توليد سرمايه‌بر (capital intensive)، سرمايه بيشتر و نيروي كار كمتري احتياج دارد. عموما بنگاه‌هاي اقتصادي در رابطه با توليد كالا روش‌هاي مختلف را مورد نظر قرار مي‌دهند و با توجه به موقعيت خود اقدام به اتخاذ يكي از اين روش‌ها مي‌كنند. استخدام كارگر بيشتر به معناي استفاده از ماشين‌آلات كمتر است و استفاده از ماشين آلات بيشتر به معناي استخدام كارگران كمتري است.
براي مثال «جان هيكس» بر اين باور است كه نبايد نسبت به استفاده از شيوه‌هاي توليدي «سرمايه‌بر» (Capital_Intensive) و اخراج كارگران به ديده ترديد نگريست زيرا استفاده از شيوه‌هاي سرمايه‌بر مي‌تواند به پرداخت دستمزدهاي بالاتر منجر شود. به عبارت ديگر استفاده از سرمايه بيشتر منجر به بهره‌وري بالاتر كارگران مي‌شود و اين مازاد بهره‌وري، ميزان دستمزدها را افزايش مي‌دهد.
پيشنهادهاي جايگزين
اگر كارگران به وسيله پس انداز خود اقدام به اخذ پوشش بيمه‌اي نمايند، موضوع بيمه بيكاري امري ناكارآمد جلوه خواهد كرد. همچنين اعطاي وام‌هايي با بهره كم نيز مي‌تواند افراد بيكار را از ريسك سقوط به ورطه فقر نجات دهد.
به نظر مي‌رسد كه تشويق كارگران جهت پس‌انداز قسمتي از دستمزد خود، نسبت به پرداخت مقرري بيكاري از سوي دولت كارآيي بيشتري دارد. به اين ترتيب با تاسيس يك صندوق اماني (مثل كشور شيلي) درصدي از دستمزد كارگران به اين صندوق واريز مي‌شود. زماني كه كارگر شغل خود را از دست مي‌دهد مي‌تواند از اين پس‌انداز استفاده كند و در صورتي كه شغل خود را از دست ندهد مي‌تواند از اين وجوه براي دوران بازنشستگي خود بهره ببرد.
زماني كه كارگران در تامين مالي ايام بيكاري خود مشاركت مي‌كنند، اين مساله موجب مي‌شود تا از موقعيت‌هايي كه موجب از دست دادن شغل مي‌شود پرهيز كنند و در ايام بيكاري نيز به صورت كارآمدتري به دنبال شغل جديد بروند. روش ديگر رواج بيمه‌هاي خصوصي است، به طوري كه افراد داراي مشاغل با خطر بيكاري بالا، حق بيمه‌هاي بيشتري نسبت به ساير شاغلين بپردازند به اين ترتيب افراد شاغل مانند دارندگان خودرو ملزم مي‌شوند تا بيمه‌اي را براي دوران بازنشستگي، بيماري و بيكاري خود فراهم كنند.
اين مساله كه اشخاص خصوصي نمي‌توانند صندوق‌هاي حمايت از بيكاران شكل دهند يا شركت‌هاي بيمه قادر به اعطاي پوشش بيمه‌اي نيستند به نظر قابل دفاع نيست.
مطابق طرح بيمه بيكاري و حمايت از بيكاران متقاضي كار ايران، حق بيمه بيكاري به ميزان چهار درصد مزد يا حقوق بيمه شده مي‌باشد كه دو درصد آن توسط كارفرما، يك درصد توسط بيمه شونده و يك درصد توسط دولت پرداخت مي‌شود.
همچنين سهم دولت قابل تغيير است و در سال‌هاي بعد بايد در بودجه سالانه پيش‌بيني شود. اما با وجود پس انداز كارگران يا استفاده از پوشش بيمه‌اي ديگر نيازي به دريافت ماليات بر مزد (payroll tax) از كارفرما نخواهد بود و دولت نيز ملزم به پرداخت بخشي از مقرري بيكاري نيست. در اين صورت كارفرمايان مي‌توانند در عوض عدم پرداخت ماليات مذكور، درصدي از دستمزد كارگر را به صندوق اماني جهت پس‌انداز منتقل كنند.
جمع‌بندي
هدف برنامه بيمه بيكاري نبايد صرفا تامين رفاه افراد بيكار يا جوياي كار باشد، بلكه هدف دولت بايد تشويق افراد بيكار به يافتن شغل باشد. به نظر مي‌رسد كه پرداخت مقرري بيكاري و ايجاد يك نظام فراگير بيمه بيكاري در ايران از كارآيي چنداني برخوردار نباشد. در مقابل تشويق به ايجاد صندوق‌هاي اماني و پس انداز مي‌تواند به نحو بهتري از كارگران در برابر ريسك از دست دادن شغل حمايت كند. همچنين تهيه برنامه‌هايي براي ارتقاي سرمايه انساني كارگران نيز مي‌تواند به استخدام آنها در يك بازار آزاد كمك كند.
به منظور افزايش اشتغال در ايران و رونق سرمايه‌گذاري در كشور، نخست بايد مداخله‌هاي دولت در اقتصاد به حداقل ممكن كاهش يابد. به طوري كه فضاي كسب و كار كشور بهبود پيدا كند؛ به عنوان نمونه لازم است تا قانون كار اصلاح شود و لايحه جديد قانون تجارت به تصويب برسد. در اين صورت انعطاف پذيري بازار كار ارتقا پيدا مي‌كند.
با اين اوصاف، تصويب قانون بيمه بيكاري و افزايش تعداد مشمولان دريافت مقرري بيكاري، سياستي است كه به تنهايي نمي‌تواند دردي از اقتصاد ايران دوا كند و در صورتي كه با سياست‌هاي مكمل مناسبي تلفيق نشود، چه بسا كه مشكلات اقتصاد كشور را نيز دو چندان سازد.
*دانشجوي ارشد حقوق تجارت-دانشگاه تهران
