چندجانبه‌های کوچک؛ مدل تازه همکاری در جهان پراکنده
آیا عصر طلایی چندجانبه‌گرایی به پایان رسیده است؟
نظام چندجانبه‌ای که پس از جنگ جهانی دوم پایه‌گذاری شد، امروز در حال فروپاشی است. تغییر موازنه قدرت با ظهور چین، جنگ اوکراین، اوج‌گیری ملی‌گرایی و سیاست‌های یکجانبه‌گرایانه آمریکا و اروپا باعث شده نهادهایی چون سازمان ملل و سازمان تجارت جهانی کارآمدی پیشین را از دست بدهند. در گذشته، هژمونی آمریکا زمینه‌ساز همکاری جهانی بود، اما اکنون عصر طلایی چندجانبه‌گرایی پایان یافته است. جایگزین محتمل، ائتلاف‌های کوچک و موضوع‌محوری است که بتوانند بخشی از خلأ همکاری جهانی را پر کنند.
فرارو – جو اینگه بک‌وولد، پژوهشگر ارشد مسائل چین در مؤسسه مطالعات دفاعی نروژ
به گزارش فرارو به نقل از نشریه فارن پالیسی، در جهانی که مسائل آن روزبه‌روز بیشتر در هم تنیده و جهانی‌شده می‌شود، همکاری میان کشورها ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. با این حال، نظام چندجانبه‌ای که پس از جنگ جهانی دوم با بنیان‌گذاری سازمان ملل متحد و سایر نهادهای بین‌المللی شکل گرفت، امروز در برابر دیدگان ما رو به فروپاشی است. این واقعیت پرسشی جدی را پیش روی ما قرار می‌دهد: چرا این نظام در حال فروپاشی است؟ آیا می‌توان آن را بازسازی و احیا کرد؟ و اگر نه، چه جایگزینی برای آن متصور است؟
رئالیسم و فروپاشی نهادهای بین‌المللی؛ بازتابی از تغییر قدرت جهانی
مکتب رئالیسم در روابط بین‌الملل بر این باور است که نهادها چیزی جز بازتابی از ساختار قدرت در نظام جهانی نیستند. از نگاه رئالیست‌ها، هرگاه تغییرات بنیادین در این ساختار رخ دهد، بنیان نهادهای موجود نیز ناگزیر فرو می‌ریزد. بر همین اساس، رئالیسم هشدار می‌دهد که باید خود را برای اشکالی شکننده‌تر و کم‌بازده‌تر از همکاری‌های فرامرزی آماده کنیم.
با این حال، چندجانبه‌گرایی در معنای اولیه‌اش یعنی هماهنگی سیاست‌ها میان سه کشور یا بیشتر همچنان زنده است. همکاری‌های کوتاه‌مدت میان گروهی از دولت‌ها پیشینه‌ای طولانی دارد و همچنان ادامه خواهد یافت. اما شکل‌گیری رژیم‌های پیچیده و پایدار چندجانبه که قواعدی مشخص بر رفتار دولت‌های متعدد تحمیل کند، پدیده‌ای بسیار نادر است. نظام و نهادهای چندجانبه‌ای که از اواخر دهه‌ی ۱۹۴۰ میلادی شکل گرفتند، تجربه‌ای بی‌سابقه در تاریخ روابط بین‌الملل بودند؛ و اکنون، درست همان نظام است که در برابر دیدگان ما در حال فروپاشی است.
شاخص چندجانبه‌گرایی که توسط مؤسسه بین‌المللی صلح تدوین شده است، نشان می‌دهد شمار کشورهای عضو و همچنین سازمان‌های غیردولتی فعال در چارچوب نظام چندجانبه همچنان رو به افزایش است. با این حال، همین شاخص آشکار می‌سازد که کارایی این نظام به‌ویژه در حوزه‌هایی چون صلح و امنیت، حقوق بشر و سیاست‌های اقلیمی طی دهه‌ی اخیر به‌شدت کاهش یافته است.
آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، نیز اعتراف کرده که افکار عمومی در حال از دست دادن اعتماد خود به چندجانبه‌گرایی هستند. شاید هیچ نمونه‌ای گویاتر از سیاست تعرفه‌ای دولت دونالد ترامپ نباشد؛ سیاستی یکجانبه و متکی بر توافق‌های دوجانبه که سازمان تجارت جهانی را به پوسته‌ای بی‌جان و بی‌اثر تبدیل کرد.
به‌عنوان دیپلماتی پیشین از کشوری کوچک همچون نروژ، به‌خوبی واقفم که یک نظام چندجانبه‌ی کارآمد تا چه اندازه برای اداره‌ی منصفانه و پایدار امور جهانی ضروری است. با این حال، تجربه‌ی من به‌عنوان یک آکادمیک با رویکردی رئالیستی نشان داده است که چنین نظامی بدون حمایت قدرت‌های بزرگ قادر به بقا نخواهد بود. برخلاف لیبرالیسم که برای نهادهای بین‌المللی استقلال و عاملیت قائل است، رئالیسم بر این باور است که میزان مشارکت و کارآمدی این نهادها بازتابی مستقیم از موازنه‌ی قدرت جهانی در هر مقطع تاریخی است.
در همین چارچوب می‌توان گفت دوره‌ی تک‌قطبی آمریکا یعنی دو دهه‌ی پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱، زمانی که ایالات متحده تنها ابرقدرت جهان به‌شمار می‌رفت به‌احتمال زیاد نقطه‌ی اوج چندجانبه‌گرایی بود. هرچند واشنگتن همواره نگهبانی تمام‌عیار برای نظام بین‌المللی نبود و گاه در خاورمیانه و مناطق دیگر از موقعیت برتر خود سوءاستفاده می‌کرد، به‌گونه‌ای که سیاست‌هایش بیشتر بر منافع ملی استوار بود تا بر ایثارگری، اما در مجموع در آن دوره به تسهیل‌کننده‌ای بی‌سابقه برای همکاری چندجانبه بدل شد؛ دوره‌ای که طی آن، حمایت گسترده‌ای در سطح جهانی و داخلی از نظام چندجانبه وجود داشت.
تک‌قطبی آمریکا؛ موتور محرک عصر طلایی چندجانبه‌گرایی
به‌طور مشخص، سه عامل اصلی در شکل‌گیری عصر طلایی چندجانبه‌گرایی نقش داشتند:
نخست و پیش از هر چیز، ایالات متحده به‌قدری قدرتمند بود که می‌توانست فراتر از منافع ملی کوتاه‌مدت بیندیشد و به دستاوردهای مطلق برای کل نظام جهانی توجه نشان دهد. شاید در نگاه نخست پارادوکسیکال به نظر برسد، اما این تک‌قطبی است که بیشترین حمایت را از همکاری چندجانبه فراهم می‌آورد. در شرایط «هرج‌ومرج بین‌المللی»، جایی که هیچ نیرویی نقش پلیس جهانی را برای مهار قدرت‌های بزرگ ایفا نمی‌کند، حضور دو یا چند قدرت بزرگ موجب می‌شود هر یک نگران آن باشد که دیگری سهم بیشتری از همکاری‌ها به دست آورد و جایگاه نسبی خود را ارتقا دهد. از منظر رئالیسم، همین دغدغه‌ی «دستاوردهای نسبی» است که دامنه‌ی همکاری‌ها را محدود می‌سازد.
از آنجا که قدرت‌های بزرگ همواره در پی تقویت موقعیت نسبی خود در برابر رقبا هستند، انگیزه‌ی آن‌ها برای همکاری در نظام‌های تک‌قطبی، دوقطبی و چندقطبی به‌طور چشمگیری متفاوت است. در ساختار دوقطبی، سطح همکاری میان قدرت‌ها معمولاً در پایین‌ترین میزان قرار دارد؛ زیرا دو قدرت اصلی می‌کوشند وابستگی متقابل خود را به حداقل برسانند. نتیجه‌ی چنین وضعیتی، شکل‌گیری یک نظام بین‌المللی قطبی‌شده حول دو بلوک مانند رقابت ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی در دوران جنگ سرد است. در آن دوره، نظام چندجانبه درون بلوک غرب عملکرد نسبتاً موفقی داشت، اما هرگز جهانی نبود، چراکه شوروی و متحدانش از بسیاری نهادهای چندجانبه کنار گذاشته شده بودند. برای نمونه، جمهوری خلق چین تا اوایل دهه‌ی ۱۹۷۰ میلادی به سازمان ملل متحد راه نیافت و عضویت در صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی را نیز دیرتر کسب کرد.
در ساختار چندقطبی که سه یا چند قدرت بزرگ حضور دارند، شرایط برای همکاری حتی کمتر مساعد است. قدرت‌ها معمولاً با تشکیل اتحادهایی در برابر یکدیگر توازن ایجاد می‌کنند؛ همانند وضعیت اروپا در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم. با این حال، همواره خطر آن وجود دارد که یک قدرت اتحاد پیشین خود را ترک کرده و به اردوگاه رقیب بپیوندد. چنین وضعیتی انگیزه‌ی دولت‌ها برای اجرای سیاست‌های تجارت آزاد را به‌شدت کاهش می‌دهد؛ چراکه منافع مشترک ناشی از تجارت از جمله انتقال فناوری ممکن است نصیب قدرتی شود که روزی در جبهه‌ی مقابل قرار گیرد. در این شرایط، تجارت میان قدرت‌ها ادامه خواهد داشت، اما دولت‌ها کنترل سخت‌گیرانه‌ای بر جریان کالا اعمال خواهند کرد.
کنت والتز، نظریه‌پرداز برجسته‌ی آمریکایی روابط بین‌الملل که به پدر «رئالیسم ساختاری» شهرت دارد، هرچند به‌طور مفصل درباره‌ی ساختار تک‌قطبی ننوشت، اما نکته‌ای کلیدی درباره‌ی دستاوردهای نسبی و مطلق مطرح کرد. او بر این باور بود که در شرایطی که یک دولت از امنیتی بسیار بالا برخوردار باشد، تمایل به جست‌وجوی دستاوردهای مطلق می‌تواند بر میل همیشگی برای کسب دستاوردهای نسبی غلبه کند. نظام تک‌قطبی ایالات متحده نمونه‌ای روشن از این وضعیت بود؛ واشنگتن به‌قدر کافی امن بود که بتواند کالاهای عمومی را در اختیار تقریباً تمامی کشورها قرار دهد و این به دستاوردهای مطلق برای همه طرف‌ها انجامید. مهم‌تر از آن، ایالات متحده تلاش کرد چین را در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم‌های چندجانبه ادغام کند. آمریکا مزایای بلندمدت راه‌حل‌های چندجانبه از جمله کاهش هزینه‌های مبادله و افزایش ثبات بین‌المللی را بر گزینه‌های کوتاه‌مدت و شکننده‌ای همچون اجبار آشکار ترجیح داد.
آیا هژمونی لیبرال آمریکا بهترین سناریو برای نظام جهانی بود؟
عامل دوم در پسِ عصر طلایی چندجانبه‌گرایی، ماهیت ایالات متحده به‌عنوان یک «لویاتان لیبرال» بود. هرچند رئالیسم با تمرکز بر ساختارهای قدرت خام بسیاری از تحولات را توضیح می‌دهد، اما متغیرهای دیگری نیز بر دامنه‌ی همکاری چندجانبه اثرگذارند. نوشته‌های واقع‌گرایان برجسته‌ای همچون ادوارد هالت کار (۱۸۹۲–۱۹۸۲) و هانس مورگنتا (۱۹۰۴–۱۹۸۰) نشان می‌دهد که حتی در سنت رئالیسم نیز جایی برای عوامل داخلی از جمله پایبندی به قانون و ملاحظات اخلاقی وجود دارد.
اگر قدرت مسلطِ پس از جنگ جهانی دوم دولتی دیکتاتور و توسعه‌طلب بود، احتمالاً نظام چندجانبه‌ای که شکل گرفت به‌سرعت تضعیف می‌شد. اما ایالات متحده مدافع دموکراسی، اقتصاد بازار و تجارت آزاد بود. هرچند واشنگتن بارها به تغییر رژیم‌ها و مداخلات نظامی دست زد، اما هیچ‌گاه به‌دنبال فتح سرزمین‌ها نبود. ترویج ارزش‌های دموکراتیک و لیبرال از سوی آمریکا همواره با استقبال جهانی همراه نشد و اغلب گزینشی بود، اما در مقایسه با گزینه‌های محتمل مانند یک لویاتان انزواطلب، استبدادی یا ملی‌گرایانه هزینه‌ی کمتری بر همکاری بین‌المللی و چندجانبه‌گرایی تحمیل کرد.
عامل سوم به خاستگاه ساختار تک‌قطبی آمریکا بازمی‌گشت؛ ساختاری که خود به تقویت باور به راه‌حل‌های چندجانبه دامن زد. در دوران جنگ سرد آشکار بود که بلوک غرب به رهبری ایالات متحده متکی بر نهادهای چندجانبه‌ای همچون ناتو، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، گروه هفت، صندوق بین‌المللی پول و گات (سازمان تجارت جهانی کنونی) رشد اقتصادی بالاتر و استانداردهای زندگی بهتری برای شهروندان خود فراهم کرده است. این در حالی بود که بلوک شوروی بیشتر بر پایه‌ی اشغال و اجبار دوام داشت. از همین رو، با پیروزی آمریکا در رقابت جنگ سرد، حمایت گسترده‌ی داخلی و بین‌المللی برای گسترش دامنه‌ی نظام موفق و کارآمد پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت. به عنوان نمونه چین نیز موفق شد که به این نظام بپیوندد.
گذار از تک‌قطبی آمریکا به دوقطبی آمریکا–چین؛ ضربه‌ای به چندجانبه‌گرایی
اما وضعیت کنونی در هر سه زمینه به‌شدت متفاوت است. در بنیادی‌ترین سطح، ساختار قدرت در نظام بین‌الملل دگرگون شده است. جایگزینی تک‌قطبی آمریکا با نظام دوقطبی آمریکا–چین سبب شده است که هر دو قدرت بیش از پیش بر دستاوردهای نسبی در برابر یکدیگر تمرکز کنند؛ روندی که به زیان همکاری چندجانبه تمام شده است. یکی از نتایج مهم این تغییر، گذار سیاست ایالات متحده از درگیرسازی اقتصادی با چین به سوی تعرفه‌گذاری و سیاست «کاهش ریسک» بوده است. پیامد دیگر، دگرگونی چشم‌انداز ژئوپلیتیک است: روسیه جنگی تمام‌عیار در اوکراین به راه انداخته و هر ابتکار سازمان ملل درباره این کشور را وتو می‌کند، در حالی‌که آمریکا خود در تصمیم‌گیری درباره میزان حمایت از اوکراین یا نحوه‌ی مقابله با مسکو دچار تردید است. هم‌زمان، واشنگتن تعهدات امنیتی خود در ناتو را مبهم ساخته و حتی به‌طور علنی از ایده‌ی الحاق گرینلند سخن گفته است. از سوی دیگر، چین برای تقویت جایگاه خویش در برابر آمریکا همچنان به حمایت از روسیه ادامه می‌دهد و هند نیز به‌منظور جلوگیری از نزدیکی بیش‌ازحد مسکو به پکن، سطحی از همکاری با روسیه را حفظ کرده است.
در مجموع، اگر نظام تک‌قطبی آمریکا در آغاز زمینه‌ساز تقویت باور به چندجانبه‌گرایی شد، گذار کنونی به نظام دوقطبی فضایی بسیار نامساعدتر برای آن ایجاد کرده است. مهم‌ترین نمونه‌ی این تغییر ذهنیت، سیاست‌های دولت دونالد ترامپ بود که معتقد بود نظام چندجانبه به زیان ایالات متحده عمل می‌کند. با این حال، خصومت ترامپ با چندجانبه‌گرایی تنها بخشی از روندی گسترده‌تر در جهان غرب است. خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا (برگزیت) و افزایش محبوبیت احزاب ناسیونالیست و ضداتحادیه اروپا در سراسر قاره، نمونه‌های روشنی از این موج نوظهور به شمار می‌آیند.
هرچند صدور یک نتیجه‌گیری قطعی دشوار است، اما روایتی فراگیر در میان بسیاری از آمریکایی‌ها و اروپایی‌ها شکل گرفته که جهانی‌سازی را عامل اصلی مشکلات اقتصادی خود می‌دانند. در سوی دیگر، با آنکه چین بزرگ‌ترین برنده‌ی جهانی‌سازی در دوران تک‌قطبی آمریکا بود، همچنان نسبت به برخی جنبه‌های کلیدی نظام چندجانبه به‌ویژه رژیم حقوق بش نگاهی منفی دارد. توجه فزاینده‌ی پکن به نهادهای جایگزینی چون سازمان همکاری شانگهای، گروه بریکس و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت‌های آسیایی گویای همین رویکرد است؛ نهادهایی که بیشتر در راستای منافع چین عمل می‌کنند.
در کنار این تحولات، ناسیونالیسم در ایالات متحده، اروپا، چین، هند و روسیه در حال اوج‌گیری است. رژیم‌های ملی‌گرا معمولاً نسبت به مداخله‌گری نهادهای جهانی حساسیت بیشتری دارند و بیم آن‌ها از محدود شدن حاکمیت ملی‌شان بیش از دولت‌های دموکراتیک است. بنابراین، فروپاشی کنونی نظام چندجانبه چندان شگفت‌آور نیست. سال‌هاست که دانشگاهیان و تحلیلگران درباره‌ی چشم‌انداز نظم جهانی «پساآمریکایی» بحث می‌کنند. جان آیکن‌بری، استاد روابط بین‌الملل در دانشگاه پرینستون و از مدافعان سرسخت بین‌الملل‌گرایی لیبرال، یک دهه پیش هشدار داده بود که «لحظه‌ی چندجانبه‌گرایی» رو به پایان است. امروز، شرایط برای شکل‌گیری یک نظام چندجانبه‌ی قدرتمند حتی دشوارتر از زمانی است که او این هشدار را مطرح کرد.
چندجانبه‌های کوچک؛ مدل تازه همکاری در جهان پراکنده
ایده‌های متعددی برای بهبود نظام چندجانبه مطرح شده است، اما بیشتر این پیشنهادها بر افزایش نقش‌آفرینی بازیگران غیردولتی و تقویت صدای «جنوب جهانی» تمرکز دارند. طبیعی است که قدرت‌های نوظهوری چون هند و برزیل خواهان سهم بیشتری در این نظام باشند؛ به‌ویژه آنکه در سیستمی که باید به نفع همگان عمل کند، به‌سختی می‌توان با اصل نمایندگی عادلانه‌تر مخالفت کرد.
بااین‌حال، نباید فراموش کرد که نظام بین‌المللی دولت‌ها همانند یک دموکراسی داخلی عمل نمی‌کند. هرچند کثرت‌گرایی شرط لازم برای دموکراسی است، اما توزیع چندقطبی قدرت الزاماً به معنای جهانی چندجانبه‌تر نیست. برای نمونه، افزایش تعداد اعضای شورای امنیت سازمان ملل شاید بتواند بر مشروعیت این نهاد بیفزاید، اما لزوماً بر میزان نفوذ و کارآمدی آن نخواهد افزود. در نهایت، منافع و اقدامات قدرت‌های بزرگ بیش از آنکه به ترکیب اعضای یک نهاد چندجانبه وابسته باشد، به محاسبات ژئوپلیتیک و راهبردی آن‌ها گره خورده است.
دو نکته‌ی پایانی درباره‌ی آینده قابل تأمل است:
نخست آنکه باید پذیرفت عصر طلایی چندجانبه‌گرایی برای همیشه به پایان رسیده است. نه چین و نه ایالات متحده علاقه‌ای به حفظ چیزی بیش از بخش‌هایی که منافع خودشان را تأمین کند ندارند. نه اروپایی که همواره از چندجانبه‌گرایی دفاع کرده، نه ایالات متحده‌ی پساترامپی و نه جهانی چندقطبی با صدای پررنگ‌تر جنوب جهانی، هیچ‌یک توانایی احیای آن دوران را نخواهند داشت.
دوم آنکه، با وجود همه‌ی کاستی‌ها، یک نظام چندجانبه‌ی ناقص همچنان ارزشی حیاتی برای دفاع دارد؛ چراکه جایگزین آن به‌مراتب پرهزینه‌تر و بی‌ثبات‌تر خواهد بود. البته نظام چندجانبه‌ی آینده به احتمال زیاد شکلی پراکنده‌تر خواهد داشت؛ جایی که گروه‌های کوچک‌تری از کشورها با ذهنیت مشترک آنچه به‌عنوان «چندجانبه‌های کوچک» (minilaterals) شناخته می‌شود برای حل مسائل مشخص گرد هم می‌آیند. این گروه‌ها گاه بر پایه‌ی ارزش‌های مشترک شکل می‌گیرند، اما در بیشتر موارد حول چالش‌های مشترک متحد خواهند شد؛ و چنین چالش‌هایی در جهان امروز کم نیست.
