رگتکها؛ از فقدان بستر حقوقی تا مصادره مفهومی
تجربهای که در غرب از بحران ۲۰۰۸ زاده شد، در ایران هنوز میان اسناد گذارا و نگاه نظارتی سرگردان است.
فرارو- حمید قهوهچیان وکیل دادگستری و مشاور رگولاتوری؛ مواجهه کسبوکارهای آنلاین با تنظیمگران دولتی در ایران با رویههای سلیقهای، آییننامههای متناقض و نزاع میان نهادها همراه است، که مسیر اقتصاد دیجیتال را ناهموار کرده و رشد این حوزه را کند و حتی نزولی کرده است، در حالی که طبق ماده (۶۴) قانون برنامه پنجساله هفتم، اقتصاد دیجیتال باید تا پایان ۱۴۰۷ سهم (۱۰) درصدی از تولید ناخالص داخلی داشته باشد. یکی از راهکارهای برونرفت از این چالش، بهرهگیری از فناوری رگتک است؛ ابزارهای نوآورانهای که در جهان بهعنوان صنعتی مستقل در حال گسترشاند، اما در ایران به دلیل نبود چارچوب شفاف، آثار حقوقی و گفتگوی متقابل ذینفعان، هنوز بهطور مؤثر شکل نگرفته و از مزایای آن محروم ماندهایم؛ در جهان، طبق گزارش Deloitte در ۲۰۲۴، حدود ۵۳۰ کسبوکار رگتکی فعال هستند و سرمایهگذاری قابل توجهی در این حوزه انجام شده است.
با وجود پژوهشهای پراکنده و تدوین مقررات محدود، هنوز اجماع روشنی درباره معنای دقیق «رگتک» وجود ندارد و تا شناختی جامع و منطبق با استانداردهای جهانی ارائه نشود، امکان فعالیت مؤثر این صنعت فراهم نخواهد شد. فقدان تعریف واحد و شفاف، اختلاف در حدود صلاحیت، مسئولیت و نقش رگولاتوری را تشدید کرده و ابهامات ناشی از تعامل تنظیمگران با کسبوکارها میتواند فعالیت رگتکها را مختل کند. در چنین فضایی، نه متولی مشخص تعیین شده، نه مجوزها روشن است و نه مسئولیت خطاها قابل تشخیص، و فقدان تعریف واحد، زمینهساز تعارضهای نهادی گسترده میشود.
رگتک؛ فناوری نو یا امتداد اختیارات سنتی دولت؟
اگرچه نسل سومِ رگتکها در آمریکا و اروپا از بحران بزرگ مالی در 2008 شروع به فعالیت کردند اما در ایران، تاکنون چنین بستری به رسمیت شناخته نشده است. نکته نگرانکننده این است که توجه به رگتک با صدور مقررات دولتی همراه شده که بدون توجه به مبانی فناوری، آن را به ابزاری یکطرفه برای دولت تبدیل کردهاند و در نظام حقوقی ایران تنها دو سند بهصورت گذرا به آن اشاره دارند. در مصوبهای که بهطور مستقیم از رگتکها سخن گفته، بند (۶) ماده (۵) نظامنامه رمزارز اعم از ایجاد رمزارز ملی و ساماندهی کاربری رمزارزهای جهانروا است که اشاره میکند «تمامی تنظیمگران موظفند از فناوریهای نوین تنظیمگری (RegTech) در رصد و نظارت بر فعالیتهای حوزه رمزداریی با رعایت قوانین و مقررات از جمله اصل 25 قانون اساسی استفاده نمایند.» این حکم نه سازوکار نظارت را روشن میکند، نه مسئولیت نهاد ناظر را، و نه حدود و صغور رگتکها در آن مشخص شده است.
سند دولتی دیگری که به این مفهوم توجه کرده، «رهنگاشت تنظیمگری فناوریهای نوین مالی» است که سندی غیرقطعی محسوب می شود و توسط بانک مرکزی برای جلب نظرات عمومی و کارشناسان صادر شده است. رگتکها در این سند، بخشی از زیستبوم فینتک شناخته شدهاند و در کنار ابزار فناورانه دیگری یعنی سوپتک SupTech، برای ارتقای شفافیت،کاهش نقض قوانین و ایجاد نظام سالم مالی معرفی شدهاند و هدف غایی بکارگیری آنها، «تقویت محیط قانونی و نظارتی برای ارتقای نوآوری، رقابت و ثبات» اعلام شده است. پیشبینی مقررات مربوط به رگتکها در این رهنگاشت منوط به تشکیل کارگروهی از واحدهای تصمیمگیر در بانک مرکزی و با حضور نمایندگان بانک ها و فینتکها شده است.
رگتکها امروزه تبدیل به صنعتی پیچیده شدهاند و مواجهه با آنها نیازمند فراتر رفتن از نظارت یک متولی خاص است. تا زمانی که اجماع دولتی و خصوصی در قالب سند بالادستی فراهم نشود، استفاده مؤثر از این فناوری در تنظیمگری ممکن نخواهد بود و برای بهرهبرداری موفق، باید مشخص کنیم چه انگیزههایی میتواند در ایران، مشابه تجربه بحران مالی ۲۰۰۸ در غرب، باعث استفاده از رگتک شود.
رگتک؛ صنعت بخش خصوصی یا بازوی نظارتی دولت؟
سوپتکها فناوریهایی هستند که به نهادهای نظارتی در رصد و کنترل کسبوکارهای بزرگ و پیچیده کمک میکنند. در ایران، رگتکها عمدتاً بهعنوان ابزار نظارتی دولتی دیده میشوند، در حالیکه در سایر کشورها صنعتی مستقل محسوب میشوند که شرکتها در آن سرمایهگذاری و خدمات متنوع ارائه میکنند. در اسناد رسمی ایران نیز، مانند بند (۶) ماده (۵) نظامنامه رمزارز، اگرچه واژه «رگتک» آمده، منظور در عمل همان «سوپتک» است. این تفاوت نگاه، پیامدهای حقوقی و نهادی بسیار مهمی دارد. اگر رگتک را «صنعت» قلمداد کنیم و آن را «وسیلهای در خدمت بخش خصوصی» بدانیم، باید برای آن چارچوب مجوزدهی، نظام مسئولیتپذیری، قواعد تعامل با بخش خصوصی و حقوق مصرفکننده تدوین کنیم و فاصله معنادار آن را از دولت حفظ نماییم. یکی از پیشنهادهای موثر برای کارامدی این تکنولوژیها در ایران، ایجاد قواعد مشخص برای مسئولیتپذیری و شفافیت نهاد ناظر است تا خطر تمرکز و سوءاستفاده کاهش یابد. استفاده از رگتک میتواند در مواردی برای بخش خصوصی الزامی و جایگزین نظارتهای سنتی شود، اما اگر صرفاً ابزاری نظارتی تلقی شود، خطر تمرکز قدرت در یک نهاد و کاهش نقش بخش خصوصی وجود دارد که هم خلاف روند جهانی است و هم مانع رشد کسبوکارهای داخلی میشود.
گام اول: طراحی «منطق انسانی» رگتک
بسیاری تصور میکنند که بحث رگتک صرفاً یک موضوع فناورانه است و چیزی شبیه ساختن نرمافزار یا استفاده از هوش مصنوعی است؛ اما در عمل، مهمترین بخش این حوزه، علاوه بر تبیین موضوعی صحیح و ایجاد نظام حقوقی مناسب، «طراحی منطق انسانی» متناسب با نظام حقوقی، بسترهای قانونی، رویه کسبوکارها و واقعیات سیستمی در ایران است. بدون طی این مراحل، هر الگوریتمی که نوشته شود، به ابزار فراگیر و مؤثری برای بخش خصوصی تبدیل نخواهد شد و استقبالی از آن صورت نخواهد گرفت. در این زمینه، نقش حقوقدانانی که هم به ماهیت تجارت الکترونیک، مقررات عمومی دولتی مسلطاند و هم با فناوریهای نوین آشنا هستند، کلیدی است. طراحی یک مدل حقوقی برای رگتک نیازمند درک همزمان سه حوزه است: قواعد بالادستی کشور، ساختار بازارهای مالی و ظرفیت فناوری و فعالیت در حوزه الکترونیک. برای طراحی منطق انسانی رگتکها، ابتدا الزامات قانونی و انطباق کسبوکار با آنها شناسایی میشود. سپس تصمیمگیری الگوریتمها و مدیریت هشدارها مشخص میگردد. در نهایت، منطق دادهها و تعامل با تنظیمگر شامل اعتبارسنجی، استانداردسازی و گزارشدهی نظاممند میشود.
مرثیهای برای تنظیمگری
در ایران، تعدد، تعارض و تناقض میان تنظیمگران در حوزه کسبوکارها یکی از مهمترین ایرادات نظام رگولاتری محسوب میشود. نماد اعتماد الکترونیکی (اینماد)، که قرار بود بهعنوان مرجع تنظیم این روابط ایجاد شود و کانال ارتباطی میان تنظیمگران و کسبوکارها را یکپارچه کند، امروزه صرفاً بهعنوان نظارت مضاعف مورد استفاده قرار میگیرد. حاکمیت داده و مالکیت بر آن، منازعه مهمی را هم میان تنظیمگران و هم بین کسبوکارها و دولت ایجاد کرده است. نظام مجوزها، هرچند پس از قانون اجرای سیاستهای اصل (۴۴) قانون اساسی وارد مرحله جدیدی شد، با این حال هنوز دستگاهها علاقهمندند «امضاهای طلایی» خود را در قالب مجوز، تأییدیه، استاندارد واحد و ... در کسبوکارها اعمال کنند.
قیمتگذاری، تعرفهگذاری و رویکرد دستوری دولت و حاکمیت در این زمینه، با توجه به عدم انطباق با واقعیات اقتصادی، همواره از موارد مناقشه میان بخش خصوصی و دولت بوده است. اصولاً تنظیمگران در ایران خواهان اختیارات گسترده هستند، بدون پذیرش مسئولیت مربوطه. متأسفانه، علاوه بر رویههای دستگاهها، این رویکرد گاه در مقررات حاکم بر این بخش نیز دیده میشود. برای نمونه، مطابق ماده ۵ مصوبه هیأت وزیران در تاریخ 27/7/1404 درباره دستورالعمل اجرایی خرید و فروش آنلاین طلا و نقره، معاملات در سکوها صرفاً با قبول مسئولیت ریسک از سوی متعاملین انجام میشود و مشمول ضمانت دولت یا نظام بانکی نیست، در حالی که اختیارات زیادی در این زمینه به بانک مرکزی داده شده است. همچنین، هیأت وزیران در جلسه 6/5/1398 به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: استفاده از رمز ارزها صرفاً با قبول مسئولیت ریسک از سوی متعاملین صورت گیرد، مشمول حمایت و ضمانت دولت و نظام بانکی نبوده و استفاده از آن در مبادلات داخلی مجاز نیست. توجه به این موارد ضروری است؛ زیرا بدون اصلاح آنها، کارکرد صحیح رگتکها در کمک به کسبوکارها در این حوزه نمیتواند مؤثر باشد.
نقشه تحقق رگتکها در ایران
پاسخ کوتاه این است که بله، اما تنها در صورتی که کشور از فضای کنونی، که میان «ابهام» و «تعارض» در نوسان است، فاصله بگیرد و به یک اجماع بالادستی برسد. ایران میتواند صنعت رگتک داشته باشد، مشروط بر اینکه یک تعریف واحد و غیرقابلتفسیر ارائه شود، مرجع صدور مجوز بهطور رسمی تعیین گردد، ابزارهای نظارتی از ابزارهای صنعتی تفکیک شوند، بخش خصوصی امکان فعالیت مستقل داشته باشد و مسئولیت و پاسخگویی نهاد ناظر شفاف باشد. در غیر این صورت، رگتکها در ایران مشابه بسیاری از مفاهیم دیگر خواهد بود: پر سر و صدا در گفتار، اما کماثر و بینتیجه در عمل. توجه به این نکته نیز ضروری است که از منظر حقوقی، شرایط مستعد و مطلوبی برای رگتکها وجود ندارد. یکی از دلایل این است که کسبوکارها معمولاً به جای تلاش برای رفع مشکلات با تنظیمگران، بیشتر به روشهای جایگزین یا اقدامات پس از برخورد با نهاد تنظیمگر تمایل دارند، زیرا برایشان ارزانتر تمام میشود.
ایراد اساسی حقوقی در این زمینه، آشفتگی نظام حقوقی ایران از نظر سلسلهمراتبی است. هر حقوقدانی که قصد شناسایی الزامات قانونی را دارد، باید بتواند ضوابط حقوقی را در یک سلسله هرمی، از بالا به پایین مرتب کند؛ در این چارچوب، هنجارهای بالادستی ارزش بیشتری نسبت به هنجارهای مادون دارند. همچنین، تناقض میان ارزشها در یک سطح از هرم حقوقی با رعایت تقدم و تأخر و سایر اصول حل تعارض، قابل تشخیص است. به دلیل ابهام در ماهیت حقوقی مراجع، صدور چند مصوبه در خصوص یک موضوع و استناد سلیقهای تنظیمگران (منطبق با اراده و منافع بخشی) شناسایی قوانین و مقررات مربوط و الزامات قانونی را دشوار کرده است. از سوی دیگر، عدم تفکیک مسئولیت پلتفرم از افرادی که بر روی آن خدمات ارائه میدهند، میتواند در شناسایی ریسکها و مدیریت آنها مؤثر باشد. این موضوع اهمیت ویژهای دارد؛ زیرا دو کارکرد اصلی رگتکها، یعنی انطباق با قوانین و مقررات و مدیریت ریسک، را نمیتوان تنها با کدها و الگوریتمهای واحد طراحی کرد و این امر بر عملکرد رگتکها تأثیرگذار خواهد بود.
ضرورت میزبانی شایسته از رگتکها برای توسعه و شفافیت
تمرکز اختیارات و نبود قوانین شفاف در ایران، ریسک تبدیل رگتکها به ابزاری برای افزایش قدرت نهادها را افزایش میدهد و مسیر توسعه صنایع نوآور را مسدود میکند، بهویژه در حوزه رمزارزها و تراکنشهای مالی. با این وجود باید به این موضوع توجه کرد که استفاده از رگتکها دیگر یک انتخاب نیست، بلکه ضرورت است و موفقیت آن مستلزم اراده سیاسی و حقوقی روشن، تعامل دولت و بخش خصوصی، تدوین مقررات شفاف، تعیین مسئولیتها، بومیسازی فناوری و مشارکت همه ذینفعان در سیاستگذاری است تا این فناوری به جای ابزار کنترل، ابزاری برای توسعه شود.
