درس‌های نرخ ارز

حواشی نحوه تعیین نرخ ارز ۴۲۰۰ تومانی در روز‌های اخیر بار دیگر مساله سیاستگذاری ارزی در ایران و مسائل آن را مطرح کرده است. این تصمیم نتوانست جهش نرخ را کنترل کند و از قضا صفرا فزود. این در حالی است که شوک‌های ارزی در اقتصاد ایران مسبوق به سابقه است. تلاطمات ارزی سال‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۶۷، ۱۳۷۳، ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و بالاخره سال ۱۳۹۷، با وجود تفاوت در دوره‌های تاریخی با یکدیگر شباهت دارد.

به گزارش اعتماد، رودریک اندیشمند سیاستگذاری عمومی نشان می‌دهد، شکست سیاستگذاری نه ضرورتا به دلیل تضاد منافع با گروه‌های ذی نفوذ بلکه به‌دلیل کاهلی در اندیشیدن در مرحله طراحی سازوکار‌ها و نیافتن ایده‌هایی روی می‌دهد که منافع بازیگران را تعیین می‌کند. او تاکید می‌کند؛ اصلاحات زمانی می‌تواند روی دهد که راهبرد‌های متفاوت برای رسیدن به آن منافع در پیش گرفته شود یا منافع خود بازتعریف شوند. همچنین تجربه دیگران نشان می‌دهد که وقتی بحران ارزی از یک نوع مشخص اتفاق افتاده، با شناخته شدن نوع بیماری، دیگر تکرار نشده است.

به‌طور عمومی سیاست نرخ ارز در ساماندهی هر اقتصادی لااقل دو وظیفه مهم را بر عهده می‌گیرد: یکی سیستم تعیین نرخ ارز کشور و دیگری تبیین نرخ ارز به عنوان یک قیمت نسبی برای انجام معاملات ارزی. سیاست نرخ ارز بر ساختار قیمت‌های نسبی بر حسب پول ملی که در سطح جهانی مبادله می‌شود (کالا‌های قابل مبادله) و کالا‌هایی که برای بازار داخلی تولید می‌شوند (کالا‌های غیرقابل مبادله) اثرگذار است.

در اهمیت سیاست نرخ ارز همین بس که بر سطح عمومی قیمت‌ها؛ یعنی بر تورم جامعه تاثیر معنی‌دار دارد. با وجود اهمیت سیاستگذاری ارزی ما نتوانسته‌ایم الگوی دقیق و ضابطه‌مندی به منظور سیاستگذاری در این حوزه بیابیم؛ نشانه آنکه ما سه دهه است، گرفتار تلاطمات ارزی تکراری هستیم و به نظر می‌رسد یادگیری در اقتصاد ایران کارکرد خود را از دست داده است.

ماجرا از کجا شروع شد
پس از اجرایی شدن سیاست عرضه ارز با نرخ ثابت که به دلار ۴۲۰۰ معروف شد، یکی از پرسش‌های اصلی نحوه اتخاذ آن تصمیم بود. این سوال از این جهت مهم است که سیاست دلار ۴۲۰۰ با تمام هزینه‌هایی که داشت، عمر زیادی نکرد؛ ولی تبعات آن در حوزه‌های تجاری، ارزی و کلان قابل توجه بود. در حوزه تجاری به خیل ثبت‌سفارش واردات منجر شد، در حوزه کلان نتوانست باعث تغییر مسیر تورم شود و در حوزه ارزی، هدف مهار نوسان ارزی را تامین نکرد. افزایش فساد و رانت‌جویی نیز از دیگر نتایج این تصمیم بود. این تصمیم فارغ از نتایج ناگواری که به همراه داشت، گویای امتداد سردرگمی در سیاستگذاری ارزی بود. جلسه‌ای که به نظر می‌رسد اختلافات تیم اقتصادی دولت در آن زمان را عمیق‌تر کرد.

اولین واکنش در خصوص این جلسه را اسحاق جهانگیری معاون اول رییس‌جمهوری در گفتگو با روزنامه سازندگی در ۹ تیرماه طرح کرد: من از بهمن ماه که جلسات خودم را آغاز کردم، به این نتیجه رسیدم و عده‌ای نیز توصیه می‌کردند که ارز را تک‌نرخی کنید، اما دولت در بهمن ماه تصمیم گرفت که برای جمع‌آوری نقدینگی، اوراق با ۲۰ درصد بفروشد. در واقع برخی دوستان اقتصادی می‌گفتند که باید جهت نقدینگی را از سوی دلار به سمت اوراق ببریم و مانع افزایش قیمت دلار شویم، ولی در عمل چنین نشد، تصمیم گرفته شد که وضعیت را شفاف کنیم. وقتی این تصمیم ارز ۴۲۰۰ تومانی گرفته شد، قرار بر اعلام عمومی آن شد. بدین‌ترتیب تعیین قیمت دلار ۴۲۰۰ تومانی تصمیم یک جمع اقتصادی بود که بنده اعلام کردم، چون می‌خواستند اراده دولت نیز پشت این تصمیم باشد.

جهانگیری در این گفتگو از اختلاف خود با سیاست‌های برخی اقتصاددانان نزدیک به دولت انتقاد کرده بود. رییس‌کل وقت بانک مرکزی یکی دیگر از حاضران در این جلسه بود. سیف ۲۶ آبان در مصاحبه‌ای با روزنامه دنیای اقتصاد صریحا آنچه از ۲۱ فروردین به بعد رخ داد، به عنوان سیاست ارزی بانک مرکزی نپذیرفت و اعلام کرد: «سیاست مذکور، در حقیقت سیاست ارزی دولت و نتیجه مذاکرات و مباحث انجام شده در ستاد اقتصادی بود که در دولت به تصویب رسید. در حقیقت بانک مرکزی از همان زمان صرفا مجری مصوبات دولت بود و سیاستگذاری مستقلی از مصوبات دولت نمی‌توانست داشته باشد.» سیف حتی به این نکته نیز اشاره کرد که در آن زمان، از سمت خود درخواست استعفا داده بود که نشان از جدی بودن مخالفت او با ارز تک‌نرخی ۴۲۰۰ تومان داشت.

حسن روحانی رییس‌جمهوری در ۱۳ آذر در نشست توسعه و افتتاح همزمان طرح‌های زیربنایی و اقتصادی استان سمنان، گریزی به جلسه تصمیم ۴۲۰۰ تومانی زد. به گزارش ایرنا رییس‌جمهور در این باره گفت: «توطئه امریکا را در فروردین دیدیم و در نشست اقتصادی در سطح ملی با حضور مسوولان، معاونان و مشاوران اقتصادی کشور تصمیم به اتفاق آرا گرفتیم، در آن نشست از همه سوال شد و اگر یک نظر مخالف بود، نمی‌پذیرفتم.» او ادامه داد: «تمام وزیران، معاونان و مشاوران در آن نشست تاکید داشتند که ارز تک‌نرخی شود، در آن نشست همه به اتفاق معتقد بودند با ارز با نرخ ۴۲۰۰ تومان تمام نیازمندی کشور کامل تامین می‌شود.».

اما روایت حسام‌الدین آشنا، مشاور رییس‌جمهور تازه‌ترین روایتی است که از این جلسه منتشر شده است.

آشنا در گفتگو با شماره تازه اندیشه پویا می‌گوید: آقای جهانگیری در آن جلسه گزارشی از جلسات قبلی خودشان با تیم اقتصادی دولت و بیرون دولت ارایه کردند که خلاصه‌اش این سه نکته بود: یک، ما دیگر این امکان را که دلار را روی ۳۵۰۰ تومان نگه داریم، نداریم. دو، چاره‌ای نیست جز اینکه به سمت تک‌نرخی کردن ارز برویم. سه، غیر از این نرخ، هر دلاری را که هست باید قاچاق تلقی کنیم. آقای روحانی در آن جلسه، به تک‌تک اعضای آن جلسه نگاه کرد و پرسید: این جمع بندی همه شماست؟ گفتند: بله. ایشان در آن جلسه گفتند من با این جمع بندی صددرصد مخالف هستم؛ اما اگر همه شما موافق هستید و این را تنها راه نجات کشور می‌دانید، من به مثابه «اکل میته» با این پیشنهاد موافقت می‌کنم.»

آشنا در مورد نقش نیلی در آن جلسه گفت: ایشان در تصمیم ۴۲۰۰ تومانی بودند. اصلا آن جماعت از جلسه خودشان آمدند و در این جلسه نشستند. البته نمایندگی آن جمع را آقای جهانگیری انجام داد و جمع‌بندی کل را ایشان گفت. افراد فرصت داشتند در آن جلسه حرف بزنند و حرف زدند. می‌توانستند مخالفت کنند ولی نکردند. بنابراین این پیشنهاد سه‌گانه بدون هیچ مخالفی تصویب شد. فقط یک مخالف داشت و آن رییس‌جمهور بود.

دلیل رییس‌جمهور برای مخالفت هم این بود که ما هر وقت گفتیم تک‌نرخی، بازار ثانویه‌ای درست شد که قیمت را آن بازار تعیین می‌کرد و این دفعه اول نیست که این کار را می‌کنیم، بنابراین این طرح شکست می‌خورد. بحث بعدی بر سر این بود که این ارز تک‌نرخی چه نرخی باشد؟ آقایان گفتند در جلسه کوچک‌تری درباره موضوع نرخ‌گذاری بحث کنیم. آقای رییس‌جمهور گفت: این را دیگر قبول نمی‌کنم، همین جا بحث کنید. همه آقایانی که بودند، باشند و همه بحث بکنید و حرف بزنید. برخی مقاومت کردند که می‌خواهیم در یک جلسه بسته حرف بزنیم که آقای روحانی هم مقاومت کرد و بحث باز شد.

اکنون مسعود نیلی در واکنش به اظهارات آشنا، خواستار پخش فایل صوتی آن جلسه شده است. او با اشاره به اینکه اکثر مطالبی که تاکنون از آن جلسه نقل شده نادرست بوده است، پیشنهاد داد: «چقدر خوب بود اگر فایل صوتی این جلسه با توجه به اهمیت اظهارنظر‌ها و اینکه بعید است نکته محرمانه‌ای داشته باشد، انتشار عمومی پیدا می‌کرد. این باعث می‌شد که برداشت‌های نادرست تصحیح شود.»

گزاره‌های بالا اگرچه تصویر روشنی از چرایی تصمیم ارز ۴۲۰۰ تومانی آشکار نمی‌کند، اما بیان‌کننده چند نکته است. اول اینکه تصمیمات این جلسه، بر خلاف میل بانک مرکزی بوده و در واقع بر آن تحمیل شده است. مساله‌ای که گویای تهدید بانک مرکزی در سیاستگذاری ارزی است. در عین حال هماهنگی تیم اقتصادی دولت برای تصمیم‌سازی در خصوص ارز به بالاترین سطح اختلاف خود رسید. حسام‌الدین آشنا در مصاحبه مذکور می‌گوید: به قول یک مثل چینی وقتی زمین سخت می‌شود، گاو‌هایی که گاوآهن را می‌کشند به هم شاخ می‌زنند، جای آنکه بار را بکشند.» در عین حال باید اختلافات موجود را به فال نیک گرفت تا بستری برای شفاف‌سازی بیشتر تصمیم‌گیری ارزی فراهم شود.

انتشار فایل صوتی این جلسه می‌تواند با افزایش شفافیت موجب همراهی فعالان در سیاست‌های اقتصادی شود.

ضرورت افزایش شفافیت
پیش‌شرط تغییر سیاست، پذیرش وجود مساله است. به عبارت دیگر، تا زمانی که وجود تنگنا در اقتصاد کشور پذیرفته نشود، امکان تغییر نیز وجود ندارد. در نظام تصمیم‌گیری کلان ایران، این یک واقعیت است که نه‌تنها، دولت تنها بازیگر و تصمیم‌گیرنده آن نیست و میدان سیاست‌های آن می‌تواند توسط دیگر نهاد‌های خارج از دایره قدرت تحت‌الشعاع قرار گیرد. البته این به مفهوم تبرئه کردن سیاستگذاری‌های اشتباه دولت به ویژه در زمانی که میدان بازی فراخ‌تری در اختیار داشت، نیست بلکه بدان مفهوم است که دولت محاط در سیاست‌ها و استراتژی‌های دایره قدرت خارج از خود است.

به عبارتی، در گام اول باید مشخص شود که مسوولیت تصمیم‌گیری آنچه به عنوان منابع تنگنای به وجود آمده شناخته می‌شوند، متوجه چه نهادی است و این به مردم اعلام شود. این موضوع به هیچ عنوان به مفهوم قرار دادن ساختار و نهادی در مقام متهم نیست بلکه به معنی شفاف شدن نظام تصمیم‌گیری، شفافیت و متقارن شدن اطلاعات عاملان اقتصادی و در نهایت بررسی امکان تغییر در شکل انتظارات فعالان اقتصادی است. سیاستگذاری عمومی در شرایط سخت بیش از هر چیز نیاز به آرام‌سازی فضای ذهنی فعالان اقتصادی دارد و آن نیز مستلزم بیان شفاف، بدون لکنت و دقیق عوامل بروز تنگناست. پس از آن است که می‌توان توقع داشت، سیاستگذاری اقتصادی، قادر به عبور از تنگنا باشد.

شناخت وضع جدید
وقتی اقتصاد تنگنای شدید می‌شود، تخصیص منابع از طریق سازوکار بازار لزوما به تخصیص بهینه منجر نخواهد شد. از این‌رو، سازوکار سیاستگذاری در بحران، متفاوت از شرایط عادی است، اما این بدان مفهوم نیست که می‌توان به این بهانه، تاثیر سیاستگذاری‌ها را نادیده گرفت. سیاستگذار باید در گام اول، عواملی که موجبات تنگنا را فراهم کرده، شناسایی کند و به میزان انحرافی که از مسیر یافته‌اند، آن‌ها را به مسیر درست بازگرداند. در عین حال، یکی از مهم‌ترین علائم و تبعات تنگنا‌های اقتصادی، کاهش سطح اعتماد عمومی به دولت است. در این شرایط، حتی اگر دولت‌ها اقدامات مثبتی را در حوزه سیاستگذاری اقتصادی انجام دهند، با واکنش مثبت و بهنگام فعالان اقتصادی روبه‌رو نخواهند شد چراکه به‌طور معمول، کاهش سطح اعتماد عمومی به دولت‌ها، ناشی از کاهش یا از بین رفتن شایستگی اعتبار سیاست‌های دولت است.

وقتی سیاستگذاری دولت در اذهان عمومی فاقد اعتبار باشد، یعنی اکثریت فعالان اقتصادی به راست‌کرداری دولت باور ندارند، حتی بهینه‌ترین سیاستگذاری‌ها نیز به احتمال زیاد با شکست مواجه می‌شود. نتیجه آنکه، سیاستگذاری اقتصادی در چنین شرایطی به برون‌رفت از بحران منجر نخواهد شد. به عنوان مثال بار‌ها این مساله از سوی برخی مردم طرح شده است که دولت خود به دنبال افزایش نرخ ارز است به دلیل اینکه خود از آن بهره‌مند می‌شود، این در حالی است که از منظر سیاسی افزایش نرخ ارز به نفع هیچ دولتی نیست.

در این شرایط در صورت افزایش شفافیت‌ها و پاسخگویی به انتظارات فعالان و بازیگران، این بازیگران هستند که با سیاست‌ها همراه می‌شوند و فضای ابهام از میان می‌رود. نکته دیگر مخاطرات افزایش مداخله دولت در سیاستگذاری ارزی است. به‌طور مشخص این بانک مرکزی است که باید متولی طراحی و اجرای سیاست‌های ارزی باشد، تنگنا‌ها خطر افزایش مداخله دولت‌ها در بانک مرکزی را افزایش می‌دهد.